在追求“高質(zhì)量發(fā)展”的當(dāng)下，能源合作的目標(biāo)已不僅僅在于獲得能源資源，更覆蓋了資源來(lái)源多樣化、運(yùn)輸路徑多樣化、工業(yè)發(fā)展、價(jià)值鏈升級(jí)、基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、政策協(xié)調(diào)、金融合作、可持續(xù)發(fā)展和區(qū)域治理等議題。
目前，“一帶一路”能源合作已經(jīng)取得了相當(dāng)?shù)某删停诤献鬟^(guò)程中，參與者仍需要關(guān)注地緣政治、金融和法律等方面的風(fēng)險(xiǎn)。
“一帶一路”與能源合作相輔相成
從性質(zhì)上看，國(guó)際能源合作涵蓋能源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、能源工業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈構(gòu)建、能源貿(mào)易和投資、能源金融合作和可持續(xù)發(fā)展合作等領(lǐng)域，其規(guī)模大、層次豐富、影響深遠(yuǎn)的特點(diǎn)十分契合“一帶一路”倡議推進(jìn)中國(guó)對(duì)外開放、中國(guó)與沿線國(guó)家互利共贏的政治經(jīng)濟(jì)目標(biāo)和保障中國(guó)能源安全的安全目標(biāo)。
自“一帶一路”倡議提出以來(lái)，中國(guó)官方出臺(tái)了多份相關(guān)指導(dǎo)文件，不斷強(qiáng)調(diào)能源合作在其中的重要角色。在2017年的“一帶一路”峰會(huì)上，中國(guó)國(guó)家發(fā)改委和國(guó)家能源局共同發(fā)布了《推動(dòng)絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路能源合作愿景與行動(dòng)》，為能源合作設(shè)定了目標(biāo)和原則，并倡議在政策溝通、貿(mào)易暢通、能源投資、能源產(chǎn)能等七個(gè)方面加強(qiáng)合作。
與此同時(shí)，有關(guān)“一帶一路”能源合作的倡議在沿線國(guó)家也受到了政府層面的廣泛歡迎。在2018年召開的首屆“一帶一路”能源部長(zhǎng)會(huì)議上，中國(guó)并與阿富汗、玻利維亞等17個(gè)國(guó)家共同發(fā)布了《建立“一帶一路”能源合作伙伴關(guān)系聯(lián)合宣言》，確定在2019年正式成立伙伴關(guān)系。
對(duì)于中國(guó)和“一帶一路”沿線國(guó)家而言，大力推動(dòng)該倡議落地的背后是各方在能源領(lǐng)域的廣泛共同利益。在上文提到的能源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、貿(mào)易和投資等領(lǐng)域的合作不僅對(duì)于參與國(guó)本身而言也有創(chuàng)造就業(yè)、引進(jìn)技術(shù)、提振經(jīng)濟(jì)的作用，可以從整體上加強(qiáng)互聯(lián)互通、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)分工、完善地區(qū)市場(chǎng)，從而促進(jìn)區(qū)域一體化和可持續(xù)發(fā)展。
目前，“一帶一路”能源合作已經(jīng)取得了巨大成就，除了“一帶一路”能源合作伙伴關(guān)系的不斷推進(jìn)，中國(guó)與沿線國(guó)家地區(qū)也落地了一批重大項(xiàng)目，包括中國(guó)-俄羅斯、中國(guó)-中亞、中國(guó)-緬甸之間的重要油氣管道，以及越南永新燃煤電廠、俄羅斯捷寧斯卡婭電站、英國(guó)欣克利角C核電站等一大批火電站、水電站、核電站和電網(wǎng)建設(shè)項(xiàng)目。
在此過(guò)程中，除了政府層面的積極配合，以中石油、中石化、國(guó)家電網(wǎng)、中廣核等為代表的中國(guó)國(guó)有能源企業(yè)發(fā)揮了重要作用。油氣管道的貫通和海外電站電網(wǎng)的建設(shè)推進(jìn)了中國(guó)企業(yè)走出去的步伐，保障了中國(guó)的能源資源安全，推動(dòng)了區(qū)域互聯(lián)互通，也直接惠益了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
“一帶一路”能源風(fēng)險(xiǎn)分析
一、地緣政治與社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)：
國(guó)際合作中短期與長(zhǎng)期、局部與整體的政策優(yōu)先事項(xiàng)是不同的。“一帶一路”作為一個(gè)宏觀、長(zhǎng)遠(yuǎn)的合作倡議，難免出現(xiàn)與沿線國(guó)家自身的、短期的國(guó)家利益相矛盾的地方。
在能源領(lǐng)域，由于跨國(guó)境能源項(xiàng)目周期長(zhǎng)、規(guī)模大的特點(diǎn)，為了盡可能減少能源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對(duì)于地方所帶來(lái)的政治、環(huán)境、社會(huì)負(fù)面影響，項(xiàng)目方可能要長(zhǎng)期承擔(dān)額外的協(xié)調(diào)成本。尤其是在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r不穩(wěn)定的國(guó)家和地區(qū)，恐怖主義、分裂主義和極端主義等安全問(wèn)題都有可能影響到項(xiàng)目建設(shè)乃至領(lǐng)土主權(quán)穩(wěn)定。
同時(shí)，跨境項(xiàng)目在可行性研究和建設(shè)許可程序等方面可能面臨周期長(zhǎng)的問(wèn)題，雙邊和多邊關(guān)系、政府更迭和政策變化等政治方面的因素也有可能導(dǎo)致能源項(xiàng)目推進(jìn)面臨不確定性。
二、金融和投資風(fēng)險(xiǎn)：
在金融和投資領(lǐng)域影響“一帶一路”能源合作的主要包括兩個(gè)問(wèn)題：
1)沿線國(guó)家財(cái)政實(shí)力與營(yíng)商環(huán)境問(wèn)題。
政府自身的財(cái)政實(shí)力和投資能力也會(huì)影響到項(xiàng)目的最終落地。穆迪認(rèn)為，在“一帶一路”沿線，只有不到40%的國(guó)家擁有相對(duì)較高的財(cái)務(wù)實(shí)力。穆迪的數(shù)據(jù)顯示，自2013年以來(lái)，37%的“一帶一路”相關(guān)投資流入評(píng)級(jí)為“Ba”或更低的國(guó)家，這意味著與投機(jī)因素和重大信用風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)聯(lián)。
2)能源項(xiàng)目的效益問(wèn)題。
由于能源項(xiàng)目通常規(guī)模大、周期長(zhǎng)，因此單純的政府支持可能無(wú)法滿足項(xiàng)目融資需求。“一帶一路”倡議鼓勵(lì)將社會(huì)資本納入投資，使用PPP模式。然而，考慮到跨境項(xiàng)目所面臨的各類政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，以及當(dāng)前著力推動(dòng)的新能源項(xiàng)目收益不足的現(xiàn)實(shí)，私人部門參與基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目并非理所當(dāng)然。公共部門有責(zé)任通過(guò)建設(shè)透明的監(jiān)管框架、加強(qiáng)參與方政治聯(lián)系等手段為投資者提供更多的投資穩(wěn)定性。
三、法律風(fēng)險(xiǎn)：
“一帶一路”能源合作涉及國(guó)家多、金額大、領(lǐng)域也多。但是，現(xiàn)有的中國(guó)多邊合作框架中法律規(guī)范尚存在不足。因此，“一帶一路”合作項(xiàng)目的推進(jìn)和保障仍然主要依賴于中國(guó)與其鄰國(guó)之間的一系列雙邊協(xié)議，政治調(diào)解和外交斡旋也是其中比較常用的方法。
在多邊合作中制定完善的法律框架是一項(xiàng)巨大的工程。中國(guó)已經(jīng)試圖逐漸建立像亞投行等機(jī)構(gòu)來(lái)消除跨境合作中的機(jī)制性障礙，但隨著“一帶一路”跨境能源項(xiàng)目數(shù)量和復(fù)雜程度的增加，中國(guó)亟需與沿線國(guó)家建立起更加完善的多邊法律框架來(lái)處理潛在的爭(zhēng)端和風(fēng)險(xiǎn)。
四、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)：
2015年各國(guó)通過(guò)巴黎協(xié)議后，各國(guó)均開始提高對(duì)能源項(xiàng)目的環(huán)境保護(hù)要求，令可再生能源應(yīng)用和清潔能源技術(shù)創(chuàng)新越來(lái)越重要，亦為能源投資者帶來(lái)兩種新的考慮。
第一，能源公司在“一帶一路”沿線國(guó)家投資時(shí)，需要留意該國(guó)碳排放和環(huán)境保護(hù)政策，避免被當(dāng)?shù)卣鹪V和社會(huì)反對(duì)。第二，可再生成本下降和技術(shù)創(chuàng)新推動(dòng)了能源轉(zhuǎn)型，長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)說(shuō)，將令傳統(tǒng)化石能源生產(chǎn)國(guó)收入減少，繼而影響他們對(duì)地區(qū)安全的投入。
“要致富，先修路”是中國(guó)發(fā)展觀的縮影，而能源合作則得益于“一帶一路”倡議所營(yíng)造的良好環(huán)境，同時(shí)亦促進(jìn)“一帶一路”推動(dòng)互聯(lián)互通，進(jìn)而加強(qiáng)區(qū)域一體化和中國(guó)在多邊治理中的參與。
對(duì)于中國(guó)來(lái)說(shuō)，能源合作對(duì)于其應(yīng)對(duì)發(fā)展過(guò)程中所面臨的挑戰(zhàn)有著多方面的積極作用，例如推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、開拓新興市場(chǎng)、管理過(guò)剩產(chǎn)能、保障地區(qū)安全和維護(hù)周邊關(guān)系等。這是中國(guó)推動(dòng)“一帶一路”能源合作的根本動(dòng)力，對(duì)于“一帶一路”沿線國(guó)家而言也是類似。面對(duì)當(dāng)前政治、金融、法律等方面的挑戰(zhàn)，中國(guó)與“一帶一路”沿線各國(guó)還需要進(jìn)一步完善合作框架，從而為共同繁榮提供保障。
