2017年9月1日中國頒布的《中華人民共和國核安全法》（以下簡稱“《核安全法》”）將于2018年1月1日實施。自1986年興建第一座核電站——大亞灣核電站以來，在總結30年核安全工作實踐經(jīng)驗的基礎上，中國第一次以法律的形式系統(tǒng)規(guī)定了核安全的基本方針、原則，法律制度、措施的建立和實施，核安全責任、公眾參與及監(jiān)督管理體制。
《核安全法》出臺之前，我國涉及核安全的法律僅有一部從放射性污染防治的角度加以規(guī)范的《放射性污染防治法》。另有九部行政法規(guī)分別從民用核設施安全監(jiān)督、核出口管制、核材料管制、民用核安全設備監(jiān)督管理、核電廠核事故應急管理、放射性物品運輸安全管理、放射性廢物安全管理等角度對涉核安全管理進行了規(guī)定。關于核損害賠償責任，則主要由《侵權責任法》中的原則性規(guī)定及1986年《國務院關于處理第三方核責任問題給核工業(yè)部、國家核安全局、國務院核電領導小組的批復》（下稱“44號批復”）及2007年《國務院關于核事故損害賠償責任問題的批復》（下稱“64號批復”）中的專門規(guī)定予以規(guī)范。
這里我們將基于《核安全法》與現(xiàn)行核安全法律法規(guī)的比較，對《核安全法》的要點進行解讀和分析。
一、核安全管理制度
《核安全法》基本延續(xù)了《放射性污染防治法》和前述九部行政法規(guī)對核安全的管理制度，對散落在國務院條例和部門規(guī)章中的具體要求以法律形式予以系統(tǒng)整理，并以此為基礎，對現(xiàn)有核安全制度進行了補充完善，如首次將核安全觀的表述寫入法律，進一步強調(diào)核安全責任的承擔，增加了信息公開和公眾參與等新內(nèi)容。以下對《核安全法》主要內(nèi)容進行簡要介紹。
1、核設施安全
《核安全法》中這方面規(guī)定占較大篇幅，共計24條，主要包括核設施質量保證、安全許可、核設施進出口、核安全設備管理、核設施相關人員資質要求等內(nèi)容。這些內(nèi)容此前在《放射性污染防治法》、《民用核設施安全監(jiān)督管理條例》、《核電廠安全許可證件的申請和頒發(fā)》（民用核設施安全監(jiān)督管理條例實施細則之一）、《進口民用核安全設備監(jiān)督管理規(guī)定》、《民用核安全設備監(jiān)督管理條例》中均有所涉及。此次《核安全法》在前述規(guī)定的基礎上進行了總結，并對相關內(nèi)容進行了補充和完善，如：對《民用核安全設備監(jiān)督管理條例》中的首次裝料審批和運營許可制度進行了合并，規(guī)定核設施營運單位在首次裝投料前應當申請核設施運行許可（第27條）；新增對核設施安全許可延期的辦理（第26、28條）、核設施終止運行后的停閉管理（第29條）、核設施退役時對放射性物質的處理（第30條）。
除以上內(nèi)容外，《核安全法》還增加了核設施營運單位應設置核設施縱深防御體系（第16條第1款）、定期對核設施進行安全評價（第16條第2款）、建立核安全報告制度（第35條）的內(nèi)容。這些內(nèi)容此前僅在國際原子能機構1964年通過、我國于1996年4月批準的《核安全公約》（Convention on Nuclear Safety）中有涉及，此次《核安全法》將我國在《核安全公約》下的義務具體落實到了核設施營運單位層面。
此外，《核安全法》還明確了核設施營運單位為從業(yè)人員進行安全教育、技能培訓、提供勞動保護和定期體檢的制度，體現(xiàn)了保護涉核人員和公眾安全健康的立法目的。
2、核材料和放射性廢物安全
《核安全法》主要從核材料的持有，放射性廢物的處理、貯存和處置，乏燃料的安全管理，及核材料和放射性廢物的運輸方面進行了規(guī)定。其中，放射性廢物處理許可、乏燃料的安全管理是《核安全法》的新增內(nèi)容。其他規(guī)定基本與《放射性污染防治法》、《核材料管制條例》、《放射性廢物安全管理條例》、《放射性物品運輸安全管理條例》的相關規(guī)定一致。
關于放射性廢物處理，《核安全法》在第43條規(guī)定專門從事放射性廢物處理、貯存、處置的單位，應當向國務院核安全監(jiān)督管理部門申請許可。而此前《放射性污染防治法》、《放射性廢物安全管理條例》中僅規(guī)定對放射性廢物的貯存和處置施行許可。這一改變主要是基于目前放射性廢物的處理專業(yè)化的趨勢。不過，放射性廢物處理許可制度如何落實，尚待出臺該許可的辦理指南。
關于乏燃料，《核安全法》在第39條規(guī)定了產(chǎn)生、貯存、運輸、后處理乏燃料的單位對持有的乏燃料承擔核安全責任；第48條規(guī)定核設施營運單位應當按照國家規(guī)定繳納乏燃料處理處置費用，列入生產(chǎn)成本，首次從法律角度對乏燃料安全管理責任和處置費用的承擔予以明確。
3、核事故應急
《核安全法》主要明確了設立核事故應急協(xié)調(diào)委員會、制定核事故應急預案、建立核事故應急準備金制度、發(fā)生核事故時的應急響應和救援、對核事故應急信息的發(fā)布和通報、核事故后的調(diào)查評估等內(nèi)容。這些內(nèi)容，除核事故和核事故場外應急行動的調(diào)查是新增的外，基本都是在《核電廠核事故應急管理條例》基礎上的提煉和澄清，并吸收了《放射性污染防治法》中核事故應急的相關規(guī)定。與《放射性污染防治法》中關于核事故應急的內(nèi)容相比，《核安全法》的規(guī)定更為全面和系統(tǒng)。不過《核電廠核事故應急管理條例》及《放射性污染防治法》并沒有被《核安全法》取代，對于《核安全法》中沒有規(guī)定而《核電廠核事故應急管理條例》及《放射性污染防治法》中有規(guī)定的事項，原規(guī)定仍然繼續(xù)有效。
4、信息公開和公眾參與
這是《核安全法》在核安全管理方面的新要求，也是加強核安全文化建設的具體措施之一。
《核安全法》規(guī)定，相關政府部門應依法公開行政許可、安全監(jiān)督檢查報告、總體安全狀況、輻射環(huán)境質量和核事故等核安全相關信息；核設施營運單位應公開本單位核安全管理制度和文件、核設施安全狀況、流出物和周圍環(huán)境輻射監(jiān)測數(shù)據(jù)、年度核安全報告等信息。公開途徑有政府公告、網(wǎng)站及其他便于公眾知曉的方式，公開應及時。此外，公民、法人和其他組織可依法向相關政府部門申請獲取核安全相關信息。
在公眾參與方面，對于影響公眾利益的重大核安全事項，核設施營運單位、核設施所在地政府應通過聽證會、論證會、座談會或采取其他形式征求利益相關方意見，并進行反饋。
二、核安全行政責任
《核安全法》在總則部分明確規(guī)定了核安全責任的主體及責任范圍。即核設施營運單位（以下簡稱“核營運方”）對核安全負全面責任；為核設施營運單位提供設備、工程以及服務等的單位（以下簡稱“核供應方”）應當負相應責任。在隨后的章節(jié)中，《核安全法》對核營運方及核供應方應履行的職責進行了大量詳細的規(guī)定。對比《核安全法》與現(xiàn)有涉核行政法規(guī)中“法律責任”一章，《核安全法》有以下要點值得關注：
1、大量增加核營運方及其人員的責任
現(xiàn)有法律及行政法規(guī)中對核營運方的行政責任更多是從環(huán)境保護的角度進行規(guī)定，對核營運方在核設施運營過程中違反安全管理職責的行為基本沒有規(guī)定相應的行政責任。《核安全法》大量增加了核營運方的行政責任，從核營運方的日常運營、取得相應資質許可、安全評價及防止降低核污染、核事故應急及信息公開方面提出了諸多要求并規(guī)定了相應的處罰措施。
根據(jù)責任重要性及違反的嚴重程度，處罰措施包括責令改正，給予警告；處人民幣10萬元至500萬元不等的罰款；責令停止建設或者停產(chǎn)整頓；沒收違法所得；造成環(huán)境污染時，責令限期采取治理措施消除污染，逾期不采取措施的，指定有能力的單位代為履行，所需費用由污染者承擔。其中，最嚴重的處罰與未取得核設施建造、運行及退役許可及核設施進口批準相關。
除核營運方的責任，根據(jù)具體違法情形，核營運方直接負責的主管人員和其他直接責任人員也須承擔相應的法律責任。如在核營運方未取得核設施建造、運行及退役許可即開展相關活動時，其直接負責的主管人員和其他直接責任人員可以被處以人民幣5萬到20萬元的罰款；在核營運方未編制應急預案或未按應急預案開展工作時，其直接負責的主管人員和其他直接責任人員可以被處以人民幣2萬元以上5萬元以下的罰款。參照《行政主管部門移送適用行政拘留環(huán)境違法案件暫行辦法》的規(guī)定，直接負責的主管人員是指違法行為主要獲利者和在生產(chǎn)、經(jīng)營中有決定權的管理、指揮、組織人員；其他直接責任人員是指直接排放、傾倒、處置污染物或者篡改、偽造監(jiān)測數(shù)據(jù)的工作人員等。
2、強化進口核供應方辦理注冊登記的責任
根據(jù)《民用核安全設備監(jiān)督管理條例》，為中國境內(nèi)民用核設施進行民用核安全設備設計、制造、安裝和無損檢驗活動的境外單位，應當事先到國務院核安全監(jiān)管部門辦理注冊登記手續(xù)。但該條例及隨后國家環(huán)境保護總局于2007年12月28日發(fā)布的《進口民用核安全設備監(jiān)督管理規(guī)定（HAF604）》，對未進行前述注冊登記的法律責任均沒有明確規(guī)定。
《核安全法》第83條則明確規(guī)定了未經(jīng)注冊，境外機構為境內(nèi)核設施提供核安全設備設計、制造、安裝或者無損檢驗服務的，國務院核安全監(jiān)督管理部門可以責令改正，處人民幣50萬元以上100萬元以下的罰款；有違法所得的，沒收違法所得。除此以外，境外機構的直接負責的主管人員和其他直接責任人員還可能被處以人民幣2萬元以上10萬元以下的罰款。
3、更新并進一步細化放射性廢物處置單位的責任
《放射性廢物安全管理條例》對放射性廢物處置單位未獲得許可，及未按照許可及國家規(guī)定及標準要求處理、貯存、處置放射性廢物規(guī)定了法律責任，包括責令停產(chǎn)停業(yè)或吊銷許可證；沒收非法所得；違法所得10萬元以上的，并處違法所得1倍以上5倍以下的罰款；沒有違法所得或者違法所得不足10萬元的，并處5萬元以上10萬元以下的罰款；造成環(huán)境污染時，責令限期采取治理措施消除污染，逾期不采取治理措施，經(jīng)催告仍不治理的，可以指定有治理能力的單位代為治理，所需費用由違法者承擔。
《核安全法》除針對上述違法情形外，增加了對放射性廢物處置單位日常處置檔案管理以及關閉放射性廢物處置設施方面的詳細要求。此外，將法律責任更新為責令改正，根據(jù)情節(jié)嚴重處人民幣10萬以上200萬以下罰款；造成環(huán)境污染時，責令限期采取治理措施消除污染，逾期不采取措施的，指定有能力的單位代為履行，所需費用由污染者承擔。
三、核損害賠償責任
《核安全法》第90條對發(fā)生核事故時，核營運方和核供應方應承擔的核損害賠償責任分別進行了規(guī)定。
1、核營運方的損害賠償責任
《核安全法》要求因核事故造成他人人身傷亡、財產(chǎn)損失或者環(huán)境損害的，核設施營運單位應當按照國家核損害責任制度承擔賠償責任。我們理解國家核損害責任制度主要指包括《侵權責任法》、44號批復及64號批復中規(guī)定的核營運方的嚴格責任以及損害賠償責任的上限、財務保證安排、責任豁免等在內(nèi)的制度。
2、核供應方的損害賠償責任
在64號批復的基礎上，《核安全法》進一步明確了核供應方在發(fā)生核事故時不承擔核損害賠償責任的原則。但也規(guī)定如供應合同中有約定的，核營運方在承擔賠償責任后，可以按照約定向核供應方追償。供應合同中這方面條款的約定對于核營運方的追索、核供應方及其員工、代理和分包商的追索豁免如何落實將意義重大。
四、核安全管理機構
《核安全法》對我國現(xiàn)有核安全管理機構的設置及職責分工進行了概括規(guī)定，其中第六條規(guī)定：“國務院核安全監(jiān)督管理部門負責核安全的監(jiān)督管理。國務院核工業(yè)主管部門、能源主管部門和其他有關部門在各自職責范圍內(nèi)負責有關的核安全管理工作”。第五十四條規(guī)定：“國家設立核事故應急協(xié)調(diào)委員會，組織、協(xié)調(diào)全國的核事故應急管理工作”。根據(jù)前述規(guī)定及現(xiàn)行其他與機構設置相關的規(guī)定，我國核安全管理機構及各自的職責包括：
1、國家核安全局
即《核安全法》規(guī)定的國務院核安全監(jiān)督管理部門，其組成部分實際為環(huán)境保護部下設的核設施安全監(jiān)管司、核電安全監(jiān)管司、輻射源安全監(jiān)管司，環(huán)境保護部對外保留國家核安全局的牌子。
國家核安全局對核安全和輻射安全負有總體的監(jiān)督管理職責，其中包括負責對涉及核電站設計、選址、建造、運行階段的環(huán)境影響評價進行批復，并簽發(fā)《核電站運行許可證》；負責核安全設備的許可、設計、制造、安裝和無損檢驗活動的監(jiān)督管理及進口核安全設備的安全檢驗；負責核技術利用項目；負責放射性廢物處理、處置的安全和輻射環(huán)境保護工作的監(jiān)督管理等。
2、國家國防科技工業(yè)局
是國務院核工業(yè)主管部門，由工業(yè)和信息化部管理，對外保留國家原子能機構、國家核事故應急辦公室的牌子。主要負責除核電之外的核工業(yè)管理和對軍用核設施實施核安全監(jiān)管以及和平利用核能項目監(jiān)督管理。此外，在核事故應急方面，承擔國家核事故應急協(xié)調(diào)委員會日常工作，牽頭制定國家核事故應急預案，在經(jīng)國務院批準后負責組織實施。
3、國家能源局
中國核電產(chǎn)業(yè)的主要監(jiān)管機構是國家發(fā)展和改革委員會下設的國家能源局。國家能源局從2008年開始繼承了原國防科學技術工業(yè)委員會在核電方面的監(jiān)管職責，并且從2013年開始繼承了原國家電力監(jiān)管委員會在發(fā)電、并網(wǎng)及輸電方面的監(jiān)管職責。
國家能源局負責核電管理，擬訂核電發(fā)展規(guī)劃、準入條件、技術標準并組織實施，提出核電布局和重大項目審核意見等。在核事故方面，負責組織核電廠的核事故應急管理工作。
4、核事故應急協(xié)調(diào)委員會
由國家國防科技工業(yè)局牽頭，外交部、國家發(fā)展改革委、公安部、民政部、財政部、交通部、工業(yè)和信息化部、衛(wèi)生部、國家環(huán)保部（含國家核安全局）、安全監(jiān)管局等部門參加。按照國家核事故應急預案部署，組織協(xié)調(diào)國務院有關部門、地方人民政府、核設施營運單位實施核事故應急救援工作。
《核安全法》首次從核安全的基本方針、原則，核安全制度、措施，核安全責任，公眾參與及監(jiān)督管理等方面進行系統(tǒng)規(guī)范，結束了中國在核安全管理方面只能依賴行政法規(guī)和部門規(guī)章而缺少頂層立法的局面。對于《核安全法》在放射性廢物處理許可、信息公開等現(xiàn)行核安全制度基礎上的完善和補充，期待相關部門及時頒布配套規(guī)定和細則，并對現(xiàn)行規(guī)定進行修訂，以便《核安全法》的順利實施。同時，考慮到國務院于2017年2月28日批復的《核安全與放射性污染防治“十三五”規(guī)劃及2025年遠景目標》中，提及了“積極推進核安全立法，推動出臺核安全法、原子能法”，故也期待與《核安全法》，特別是國家核損害責任制度密切相關的《原子能法》按計劃出臺。
