電改為《電力法》帶來新挑戰(zhàn)

國家電網(wǎng)公司總法律顧問歐陽昌裕在會上提出，在電力體制改革的大背景下，要健全完善電網(wǎng)、調(diào)度、保底供電、供電營業(yè)區(qū)、售電、電力市場等六方面的法規(guī)制度。

對于電力領(lǐng)域的立法，他認為要尊重電力行業(yè)的客觀規(guī)律，即電的光速傳輸、不可儲存和雙重平衡等特點。尤其是雙重平衡這一點，即電能量的平衡與功率的平衡。在過去的一些政策制定中，這一點沒有被充分考慮。

現(xiàn)行的《電力法》制定于1995年，并在2009年、2015年和2018年對部分規(guī)定作出修改。1995年時，中國電力系統(tǒng)還處在政企合一階段，整個行業(yè)垂直一體化，當時牽頭制定這部法律的電力工業(yè)部，既是政府管理部門，又是電力行業(yè)的生產(chǎn)和經(jīng)營者。經(jīng)過多輪調(diào)整，電力行業(yè)已經(jīng)與當時完全不同。

改革為電力領(lǐng)域立法修法帶來了諸多新課題。比如說，按照現(xiàn)行的《中華人民共和國電力法》第25條規(guī)定：“一個供電營業(yè)區(qū)內(nèi)只設(shè)立一個供電營業(yè)機構(gòu)”。但分布式發(fā)電市場化交易實際上已經(jīng)突破了這一規(guī)定。有新能源管理部門、發(fā)電企業(yè)、分布式能源企業(yè)認為，供電專營制度制約大用戶直購電、新能源和可再生能源、分布式能源的發(fā)展。

增量配電網(wǎng)試點的出現(xiàn)，也引發(fā)了行業(yè)內(nèi)對于相關(guān)法律問題的探討。

對于增量配電網(wǎng)的投資問題，西安交通大學法學院副教授張冰建議在《電力法》層面予以規(guī)制，明確配電網(wǎng)投資主體的資格，基于配電網(wǎng)運營安全、效率和環(huán)境友好等目標，對于電網(wǎng)企業(yè)、地方政府投資平臺和社會資本投資主體做出具體的規(guī)范。

對于增量配電網(wǎng)與供電營業(yè)區(qū)兩個概念之間的關(guān)系，華北電力大學教授王學棉提出，增量配電網(wǎng)概念不同于供電營業(yè)區(qū)，原因在于二者保底供電服務對象不同，類型和范圍也不同。在改革的背景下，供電營業(yè)區(qū)的內(nèi)涵也在發(fā)生變化。

但歐陽昌裕則認為改革前后，供電營業(yè)區(qū)制度設(shè)立的目的和功能依然沒有發(fā)生變化，增量配電企業(yè)與供電企業(yè)沒有區(qū)別。

電力監(jiān)管與反壟斷執(zhí)法需協(xié)調(diào)

在此次年會上，學術(shù)領(lǐng)域與實務領(lǐng)域都提及電力監(jiān)管與反壟斷執(zhí)法的不協(xié)調(diào)之處。

國網(wǎng)湖南電力公司吳德松在會上介紹了一起行政處罰案例。2019年2月，作為國家能源局派出機構(gòu)的某能源局監(jiān)管辦公室對某供電公司做出行政處罰，理由是其違反了《電力監(jiān)管辦法》中關(guān)于不得“三指定”的規(guī)定，即供電企業(yè)不得對用戶受電工程制定設(shè)計單位、施工單位和設(shè)備材料供應單位。

行政處罰決定書中的表述是“關(guān)聯(lián)企業(yè)利用供電公司的獨家經(jīng)營地位，壟斷用戶受電工程外線設(shè)計與施工，變相限制了用戶自主選擇設(shè)計與施工企業(yè)的權(quán)力，為關(guān)聯(lián)企業(yè)承擔用戶受電工程提供便利”。

他認為，“三指定”既是《電力監(jiān)管辦法》禁止的行為，也符合反壟斷法中“限定或指定交易對象”的表述，屬于濫用市場支配地位具有雙重違法性。

據(jù)他介紹，在能監(jiān)辦做出本次行政處罰之前，擁有反壟斷執(zhí)法權(quán)的市場監(jiān)管部門已經(jīng)對該供電公司“三指定”在內(nèi)的、涉嫌濫用市場支配地位的行為立案調(diào)查，數(shù)月后因證據(jù)不足而撤案。但能監(jiān)辦再次啟動調(diào)查，并得出相反的結(jié)論。他認為，這有損行政執(zhí)法的權(quán)威。

除此之外，據(jù)eo查詢，2014年時，山東省工商行政管理局對國網(wǎng)山東省電力公司煙臺市牟平區(qū)供電公司立案調(diào)查，認定其濫用市場支配地位，在組織建設(shè)新建住宅小區(qū)供配電工程時指定施工企業(yè)。由于被調(diào)查公司積極整改并消除行為后果，兩年后工商部門中止調(diào)查。在中止調(diào)查決定書中，這家供電公司的整改措施就包括“嚴格落實’三不指定’，依法進行招投標，保障客戶的自主選擇權(quán)。” 此案中也存在執(zhí)法權(quán)的重疊。

浙江財經(jīng)大學中國政府監(jiān)管研究院徐駿則提及了轟動一時的山西電力反壟斷案。在這一案件中，山西火電企業(yè)在行業(yè)協(xié)會的會議上，以公約的形式對市場報價做出約定。處理這一案件的首先是山西能監(jiān)辦和山西省經(jīng)信委，兩部門聯(lián)合下文，試圖對交易結(jié)果做出修補，能監(jiān)辦并沒有根據(jù)《電力監(jiān)管辦法》作出處罰。個別企業(yè)對于處理結(jié)果不滿意，又向當?shù)氐姆磯艛鄨?zhí)法機構(gòu)山西省價格監(jiān)督與反壟斷分局舉報，才有后來的處罰決定。

在電力市場建設(shè)過程中，市場力，價格串謀等現(xiàn)象既是電力市場監(jiān)管的重點對象，也在《反壟斷法》的調(diào)整范圍之內(nèi)。目前《反壟斷法》執(zhí)法權(quán)已經(jīng)統(tǒng)一于市場監(jiān)督管理總局，為的正是更充分發(fā)揮《反壟斷法》的作用，但具體到電力行業(yè)，電力市場監(jiān)管也是能監(jiān)部門的職責所在，同時又是一項專業(yè)性極高的工作。二者如何協(xié)調(diào)，仍需進一步探索。

徐駿還在會上介紹了廣東電力市場建設(shè)中，電力監(jiān)管部門與反壟斷執(zhí)法機構(gòu)的協(xié)作。2017年6月，國家能源局南方監(jiān)管局與廣東省發(fā)改委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于建立廣東電力市場反壟斷聯(lián)合執(zhí)法工作機制的通知》，內(nèi)容包括電力市場運行監(jiān)測、違規(guī)信息共享、違規(guī)信息會商和價格壟斷行為聯(lián)合查處等內(nèi)容。在他看來，這或是一個有益的嘗試。

能源改革牽動立法進程

“我國能源法立法起步很早，規(guī)格很高，但十多年了，為什么進展不了?” 中國法學會副會長甘藏春在此次大會上發(fā)問。

中國能源法立法啟動于2005年，十四年來，能源法立法可謂起起落落。2008年時《能源法》送審稿由國家發(fā)改委提請國務院審議，此后能源法就一直以送審稿的形式存在。

2018年公布的《十三屆全國人大常委會立法規(guī)劃》中，能源法屬于第二類項目，即需要抓緊工作、條件成熟時提請審議的法律草案。按照這一立法規(guī)劃，制定能源法的牽頭起草單位是國務院。但根據(jù)國務院近三年公布的立法工作計劃，能源法都不在其中。

甘藏春表示，制定能源法的核心問題是怎樣處理好能源法與相關(guān)法律之間的關(guān)系。目前能源領(lǐng)域有六部單行法，包括《煤炭法》《電力法》《可再生能源法》《節(jié)約能源法》《石油天然氣管道保護法》和《核安全法》等，要能在眾多法律中找到能源法的一片空間。

他認為，能源法應當建立在六部單行法的法律關(guān)系之上，類似于一種基本法，面向未來解決能源發(fā)展、創(chuàng)新的一些原則性制度問題。

此外，會上有專家表示，能源法與資源法、環(huán)境法等法律之間的關(guān)系也必須進一步明晰，使能源法能形成比較清晰的定位。

能源領(lǐng)域的改革對立法的影響也是與會者多次提及的內(nèi)容。新一輪電力體制改革已從2015年啟動，油氣體制改革也在推進之中，這都是的能源領(lǐng)域的格局正在并將要發(fā)生較大變化，因此也給立法工作帶來較多的不確定性。

中國法學會能源研究會副會長、華東政法大學教授肖國興認為，席卷全球的能源革命是自上而下的革命，無論其規(guī)模與方向如何，都是在權(quán)力控制之中發(fā)生的，政府始終是能源革命的主導者，他因此提出，法律規(guī)制革命能否發(fā)生，政治家決策具有決定性意義。

區(qū)別一些國家在能源領(lǐng)域改革中立法先行，中國目前指導改革的綱領(lǐng)性文件都是國家的紅頭文件。對于政策與法律的關(guān)系問題，學界一般認為，能源法應該將成熟的產(chǎn)業(yè)政策上升為法律。但國家電投集團總法律顧問吳姜宏也在會上提醒，能源法的制定要避免成為能源政策的堆砌和政策宣示，法律制定最終還是要回歸到對行為的規(guī)范上來。